三 欧洲国家贫困原因的案例分析: 以英国为例

    在欧洲国家，英国在贫困状况和反贫困政策方面都是比较典型的。首先，英国是在第二次世界大战以后率先实行“福利国家”社会政策的国家，在社会政策方面具有较典型的欧洲特征。其次，自70年代未以来，英国又是率先进行社会福利制度改革的国家。从70年代末以来，英国的保守党政府所推行的社会政策改革可以被看成是“新保守主义”社会政策在欧洲的代表。从经济发展的情况看，英国的经济发展速度和失业率在欧洲都属于中等水平，其贫困率在欧盟国家中也属于中等程度。[22] 因此，分析英国的案例有助于我们更深入地了解整个欧洲城市贫困的原因。

    1．英国贫困的基本情况及特点

    英国曾经是欧洲国家中一个较为平等的社会。但是，80年代随着经济政策更多地倾向于市场导向，这种状况发生了变化。根据郎特里基金会（Joseph Rowntree Foundation）的报告《收入与财富调查》，以及HMSO的《低于平均收入的家庭》（HMSO 1993/94），这一点都是很明显的。后一报告中反映了英国的贫困青少年中有1/3是由于持续的高失业率造成的。在1979年，140万儿童（10%）生活于非官方贫困线（国家平均收入的一半）以下，但到1991/92年增加到410万儿童（32%）。1979年500万人（9%）生活水平低于平均收入的一半，而到1991/92年增加到1390万人（25%）。1979年到1991/92年，最贫穷的1/10人口的实际收入减少了17%，而最富有的1/10人口的实际收入增加了62%。[23]

    2．英国的失业与贫困

    失业及其所导致的贫困是当前英国贫困的一个特征。1995年8月，英国的失业率达8.1%，为1979年4月(4.1%)的两倍。据估计，英国实际的失业率可能达到11.6%。[24] 另外，据估计有三分之一的人提前退出了劳动力市场，这些人主要是一些低技术和低教育水平者，他们本来在经济上就不活跃。他们退出劳动力市场的主要原因是社会对劳动力需求的减少，同时也由于人们越来越愿意提前退休。[25] 英国的失业率在不同地区、职业和行业之间分布不均衡。在1993年，体力劳动者中的失业率为非体力劳动者的3倍。例如，建筑业中的失业率达23.3%，而银行业则只有6.1%。英国失业现象的另一个特点是，在失业者中长期失业者的比例很高。1994年，在所有失业者中，长期失业者比例达到40%，其总数超过了100万。长期失业者比例高使得失业对社会的危害性更大。[26]

    除了一般的失业现象以外，从1984年到1994年的11年间，英国在就业模式方面也发生了如下一些变化:[27]

    自我雇佣就业的比例上升了23%；

    半日制（part-time）就业者的比例上升了19%，而全日制就业者的比例只上升了0.1%。在1994年，英国半日制就业者中妇女占了86%。

    长期工作人员减少了8%，而临时工作人员增加了6%。在1994年，临时工作人员中妇女占了56%。

    归纳起来看，英国近年来就业模式的变化是:长期性的和全日制的就业的比例减少了，而自我雇佣、半日制雇佣和临时性就业增多了。很明显后一类就业模式在就业条件、就业稳定性和收入水平等方面都不如前一类。他们当中很多人其实是“半失业状况”。

    以前，英国福利制度中对失业者有很多福利待遇，但是自80年代初以来，随着英国失业率的上升，英国公众和政府对失业者的态度都发生了变化。在1994年的一次调查中，有74%的人希望政府增加对老人的福利开支，但只有36%的人希望增加对失业者的福利开支。[28]在1993年的调查中，只有18%的人认为领取失业福利的人是真正的穷人。公众对失业者态度的变化反映出人们对以前高福利政策负面影响的不满，但公众的态度反过来又影响着政府对失业者的政策。事实上，80年代初以来，政府对失业者的福利待遇越来越少了，:并且许多项目都被取消了。在1971年，一个单身者失业后的各种福利待遇平均是失业前收入的20.3%；1979年减少到18.4%，1994年又减少到13.8%。[29]

    3．英国的在业贫困者

    以前，政府对劳工的保护程度较高，在业贫困现象不太明显。自80年代以来，英国的在业低收入问题越来越明显，并且成为导致贫困的重要原因之一。导致在业低收入的因素主要有两个方面:一是政府对就业者保护政策的变化；二是经济领域就业模式的变化。

    在政府对就业者保护政策方面，以前英国政府有一系列的保护就业者，基本工资和就业条件的规定。自80年代初以来，这些规定纷纷被终止或弱化。例如，1982年，英国政府终止了“公平工资规定” (Fair Wage Resolution)，1986年，政府废除了对年轻就业者工资保护规定，并且弱化了对成年人工资保护制度。在1986年，工资监察机构被大量缩减，到1993年，工资委员会(The Wage Council)被完全取消了(只保留了农业工资保护机构)。这样，对低收入者的保护制度弱化了，并且剩下的一些规定也缺乏有力的执行手段。结果，英国的就业者的收入差距拉大，低收入者长期大量存在。据英国Joseph Rowntree Foundation的调查报告《收入与财富调查》[Inquiring into Income and Wealth(1995)]，就实际收入而言，1992年英国低收入者的工资水平实际上比1975年更低。[30]

    在高失业率的压力下和政府对就业者保护政策弱化的条件下，英国普通就业者的工资被压低了。据有关资料，1994年，英国全日制劳动者中有37%(共547万人)没有达到欧

    洲委员会规定的每周221.5英镑(或每小时5.88英镑)的低收入线，因而被认为是处于低收入状况，其中有370万是妇女劳动者。而在半日制劳动者中，低收入者的比例达到了77%(共450万人)。[31]

    从总体上看，英国政府对低收入者基本上没有专门的社会保障项目，只是在住房和税收方面对低收入者有一些补贴和优惠。近年来，在住房补贴上的开支也在减少。对低收入者比较有利的一项福利待遇是，在1988年开始实施的社会保障法案中，对有小孩的低收入家庭的补贴(Family Credit)增加了。[32]

    在英国的福利制度下，低收入者很难逃脱“贫困陷阱”。他们无论是靠自己的努力还是靠政府的帮助，只要其收入增加一份，其中很大一部分又会由于福利待遇的降低而损失掉。在1986年，英国有29万家庭的收入每增加一份，就会有77%到99%会因税收的增加或福利的减少而损失掉；到1993/94年处于这种状况的家庭又上升到了64万个。[33] 这说明尽管英国政府一直希望改革其福利制度以摆脱令人头疼的“贫困陷阱”问题，但看来他们的努力结果并不太令人满意。

    4．英国老年人的贫困问题

    在世界许多国家，年老都是导致贫困的主要原因之一，在英国也曾经如此。1979年的调查资料表明，英国收入最低的10%的家庭中，家长年龄在60岁以上的占三分之一。[34] 但在此之后英国老年人的情况大有好转。英国1993年有1600万老年人，占总人口的18%。由于近年来整个劳动力市场的失业率很高，老年人退休后很难再就业，因此收入主要依赖于退休金和家庭储蓄。英国有很好的老年退休金制度，在1994/95年度，英国退休老人家庭中一半以上(51%)的收入来自社会保障项目，此外的收入来自储蓄、职业年金和少量的就业收入。英国政府自1988年以来，平均每年在老年人社会救济方面实际增加12亿英镑的开支。[35] 因此老年人的贫困问题得到了很大程度的缓解。从附录表1-4也能看出，从1979年到1992年的资料中，老年人的贫困率是各种群体中下降最明显的部分。当然，英国的老年人也存在普通退休金降低，以及老年妇女和其他一些特殊老年群体贫困率较高的问题。

    除了以上的原因之外，还有其他一些因素也是导致贫困的原因。例如近年来抚养小孩的花费上升，导致有孩子的家庭开支增加；因病和因残疾而导致的收入降低及费用增加；以及近年来生活费用上涨给家庭带来的经济压力，等等。

附录表1-4  英国1979年和1992/3年总人口中最贫困的10%家庭的就业状况构成{%}

    资料来源：

   Carey Oppenheim & Lisa Harker， Poverty : The Pacts， Revised and Updated 3^rd ed.， CPAC Ltd.， 1996，p.40（图2.7）

四 欧洲各国政府反贫困政策的基本特点

    为了解决贫困问题，欧洲国家政府和民间从很早起就开始了反贫困行动。从世界范围看，通过建立现代社会保障制度缓解贫困是欧洲人的一种制度创新。从历史上看，欧洲国家政府制度化的反贫困行动最早可以追溯到1601年英国的“济贫法”，(the Poor Law)。19世纪80年代诞生于德国的现代社会保障制度标志着反贫困行动进入了现代阶段。第二次世界大战以后在欧洲国家建立的“福利国家”社会保障制度，在反贫困方面又迈出了更大的步伐。欧洲各国的反贫困政策并非是在一个预先设定的框架内进行的，更切合历史实际的是，在其经济发展中，出现了日益严重的失业等贫困问题，迫使各国逐步发展和完善反贫困政策。尽管欧洲国家与美国都属于发达国家，他们在反贫困政策方面也有很多共同之点，但从总体上看，欧洲国家反贫困政策的特点还是很突出的。这些特点可以概括为以下两个方面

    1．重视政府在反贫困中的责任: 欧洲反贫困政策特点之一

    与美国不同的一点是，欧洲国家在意识形态方面的个人主义倾向不像在美国社会中那么严重。尽管欧洲各个国家之间在此问题上也存在着差异，但从总体上看，欧洲国家至少在19世纪后半叶以来在贫困的根源上更重视社会的因素，在反贫困问题上也更重视社会的责任。反贫困社会责任具体体现在各国政府承担的反贫困责任上。从19世纪后半期以来，政府在这一领域的干预越来越多，从财政支出、政策制定和执行等方面都加以支持。第二次世界大战以后欧洲国家纷纷建立了“福利国家”的制度和政策体系，标志着国家干预达到很高的程度。

    2．建立全面的社会服务体系: 欧洲反贫困政策特点之二

    反贫困政策有两个方面的基本视角，一是努力提高经济发展水平，从总体上增强一国的经济实力，以最终使所有(或至少绝大部分)社会成员受益；二是注重为社会中的穷人提供各种服务，包括增强穷人的就业能力和为穷人提供必要的物质帮助等。尽管这两个方面从根本上讲并不必然矛盾，但在具体的政策实践中仍然有着轻重缓急之分。与其他国家相比，欧洲国家更重视为穷人提供“社会保护”，即针对穷人的各种社会服务，并且在其中更重视为穷人提供直接的物质帮助和公共服务，包括社会保障、医疗服务、住房等。其具体表现首先在于对穷人的社会保护在原则上倾向于以预防性保护为主，即努力避免社会成员因各种原因而陷入贫困。其次，欧洲各国都建立了较为全面的社会服务体系，设立了从老年福利保障、失业者保障、医疗服务到家庭(儿童)津贴等等一系列的社会福利项目。第三，欧洲各国政府在社会保护方面的开支巨大。欧洲国家在社会政策方面自50年代以来就是全世界水平最高的地区，明显高于美国。70年代中期以来仍然有所增加。在70年代，欧共体国家社会保护方面的开支从1970年占国民净收入的22%增长到1977年的30.8%，外加5%~6%的教育经费开支。[36] 从70年代末以来的改革虽然使社会开支上升的势头有所减缓，但在80年代后半期，欧共体国家政府的社会支出大多数仍占其GDP的20%以上。其中，1987年欧共体国家政府社会支出占GDP比例最高的荷兰达33.84%。[37] 另外，1988-1990年，法、德、英三个欧洲大国在失业补偿方面的开支分别占其GDP的1.34、1.30和0.94；相比之下，美国和日本的比例仅占0.38和0.36。[38]

    观察欧洲国家自第二次世界大战以来的反贫困行动，可以看到其取得巨大成就的一面，但也可以发现其存在着很明显的问题。从问题的一方面讲，欧盟国家几十年来一直实行高福利政策减轻贫困的同时，也给各国政府带来了很大的财政压力，并且在一定程度上产生了损害劳动者积极性的作用。结果，欧洲国家的经济运行效率和经济竞争力受到不同程度的影响。为此，从70年代后期开始，欧洲各国纷纷改革其福利制度。改革的结果一方面确实刺激了经济效率，但同时又使贫困问题趋于严重化。因此，如何处理提高经济效率和缓解贫困之间的关系，仍是摆在欧洲各国政府及欧盟机构面前的一个棘手的问题。

五 欧洲联盟反贫困行动的历史

    1．70年代中期以前的发展

    欧盟机构在反贫困行动方面已有很长的历史。在其早期(70年代中期以前)，欧共体的反贫困政策主要体现在其区域政策、欧洲社会基金和欧洲反贫困的先驱计划(European Programme of Pilot Schemes to Combat Poverty)等方面。

    总的说来，70年代中期以前，尽管政共体在解决欧洲日益增多的社会问题方面做出了一些贡献，但贡献不是很大。相反，一些研究者认为欧共体还起到了强化社会不平等和贫困的作用。欧共体前社会事务总干事麦克尔·希安克斯(Micheal Shanks)指出，如果欧共体的社会政策严格按照《罗马条约》办理的话，那它应该集中在保证劳动力自由流动和社会成本平等化以及限制企业主等方面。但是各个成员国之间难以采取统一的行动。欧洲共同体的社会政策不是一个与其他政策整合为一体的政策，因此发挥的作用很有限。由于这些因素的限制，欧共体在其早期阶段中在反贫困的社会政策方面没有什么大的行动，当时欧洲的反贫困行动主要体现在各个成员国的社会政策方面。

    2. 70年代中期以来的发展

    自1975年以来，欧共体委员会就开始更多介入反贫困行动。自那以后，欧盟已采取了三轮反贫困行动(1975-1980年，1984-1988年，1989-1994年)。这些反贫困行动确实取得了一些成效，但从总体上看，其力度和规模仍相当有限。尽管每一轮反贫困行动的经费都比以前更大，但经费最大的第三轮行动的总经费也才只有1.21亿埃居(1埃居约合1.2美元)。[39] 之所以如此，主要是过去一直认为贫困问题是国内问题，反贫困行动也应该主要是成员国内部的事务。而欧盟机构的行动应该局限在一种补充性、研究性和协调性的层次上。在讨论欧盟第四轮反贫困行动方案时，欧盟委员会一方面强调欧盟要在此问题上作出贡献，但另一方面也重申反贫困主要靠各成员国政府的行动。在1995年，欧盟的第四次反贫困行动计划因为英国和德国的反对而未获采纳。[40]

    尽管迄今为止欧盟在反贫困方面采取的行动还相当有限，但自马斯赫里特条约以后，越来越多的研究者开始注意到欧盟在反贫困方面采取统一行动的必要性。这种必要性主要基于以下三方面的原因:首先，贫困问题是欧盟国家所普遍遇到的问题，欧盟各国在反贫困行动方面有共同的需要和压力。第二，贫困问题是由一系列的经济、社会和政治因素(例如就业状况、最低收入保障制度等)所造成的，欧盟一体化以后，这些因素将成为欧盟的问题，而不再能在一国内部解决。因此各国的贫困问题实际上也会越来越多地变成整个欧盟的问题。第三，欧盟一体化程度提高以后，在人口和劳动力可以自由流动的情况下，任何一个国家或地区出现的贫困问题都将可能波及到整个欧盟的范围。鉴于以上三方面的理由，欧盟有必要，也有可能在反贫困方面采取更加统一的政策和行动方案。

六 欧盟成立以后对贫困和反贫困问题的影响

    国与国之间经济发展差距以及国家内部地区发展差距，这是一般的、既存的现象。因为国土、人口、自然资源等多种因素的影响，这种差距是必然的。欧洲一体化本身在很大程度上起到了缩小各个成员国之间经济发展差距的作用，但另一方面，在一体化的过程的一定阶段上，也导致其成员国在某些方面差距的增大。在欧盟，各国之间社会保护和政策的差异除了受各国不同历史渊源、发展道路、民族个性、价值观念、文化传统等方面的影响外。欧盟一体化本身也使成员国之间在各方面的差距拉大。

    1．增加贫困的因素

    迄今为止，虽然反贫困措施最终由各成员国政府内部制定，但欧盟这个大环境对各国的政策策略有着不可避免的影响和约束。关于贫困的外部约束各国都不相同，主要取决于各国在欧洲这个经济体系中特殊的整合方式，各国自己所选择的政策模式以及国内的制约条件，经济实力相对弱的成员国易受制于欧盟这个大环境的变化和冲击。富裕成员国政策的影响在许多方面仍是巨大的，这就造成了穷国中的贫困人口更易受到伤害、忽略、排挤。当弱国意识到富国在反贫困政策方面有特殊的决定作用，可以施加约束时，就会影响反贫困的合作，对反贫困政策的效力也发生影响。

    1） 外延扩大加剧各国社会保护水平的差距

    在西欧，历来存在着工业区与农业区、密集地区与稀疏地区、中心地区与边缘地区的差别。因此，欧共体成立之初，成员国之间就存在着经济发展不平衡问题。而与之相适应的各国政策对劳动者保护的范围和程度也有所不同，这种差别随着欧共体外延扩大，成员国由6国（法、德、意、荷、比、卢）扩大到15国，并且还将继续扩大。由于后加入的国家经济发展水平较低，因此在欧盟内部各国社会保护水平的差距也越来越大。[41] 最初在6国之间进行政策协调维持它们的团结，相对来讲容易一些，然而不断加入的成员国必须接受共同体既有的体制、政策与安排，并据此调整本国的政治、经济、法律和社会结构，在15国之间进行的协调，其难度和付出的代价都要大得多。可以预计，随着欧盟将来进一步地扩大，其内部差异和由此而带来各种内部矛盾还会进一步加大。

    2） 共同政策的负面影响

    欧共体建立以后，为了实现其一体化的总目标，制定了一系列政策措施，以引导成员国经济、政治发展的内向性、统一性，然而，某一共同政策对不同国家产生的影响是不同的。一般而言，一项新的共同政策的实施都会产生新的利益。但由于各国的基础条件、制度和文化等方面存在着差异，这些利益在各成员国以及地区之间往往难以达到均衡分配。欧盟的经济政策更有利于资本和劳动力在共同市场自由流通，因此也可能加剧各国之间的竞争。所以，一体化过程在缩小各国差异的同时，往往还会在一定时期中和在一些方面加剧各国和各地区之间的不平衡。[42]而且欧盟许多政策的制定一般是以实力雄厚的国家为中心，其结果是经济状况不好的国家，失去了国家保护屏障，对本国劳动者和社会中弱势群体进行保护要受制于欧盟整体经济发展的条件和需要。这不可避免地会引起一些国家中某些社会成员的利益受损。

    3） 共同市场内要素自由流动的负面影响

    欧洲统一大市场自1993年1月1日启动以来，实现了商品、劳务、资本和人员的自由流动。各种要素一般都流向报酬较高或增长前景看好的地区。由于投资回报受投资环境的影响，而后者又受劳动力成本密切相关，因此各成员国和地区都倾向于通过进一步降低对劳动者的社会保护来换取更好的投资环境。这不仅会引发各国之间一系列的不规范经济竞争行为，更重要的是会引起“社会倾销”[43]，其结果将使劳动者的利益受到很大的损害。

    这些挑战和变动是在整个欧盟范围内发生的，它们的特点是不仅范围广，而且变动的程度也大大加深，导致了许多原有结构的变化。所以单靠成员国各自的力量已经无法很好地解决，需要放在欧盟层面上进行共同协商和协调。

    2．减少贫困的因素

    欧洲一体化之后，由于资本、技术、人员、劳务四大要素能在欧盟范围内自由流通，其经济实力大为加强。从理论上讲，欧盟作为一个整体，它要比单个成员国拥有更多的先决条件建立一个先进、规范的经济体系。到1990年为止，欧盟和EFTA占世界贸易的58.6%（包括欧洲内部的贸易），一体化之后，内部贸易迅速上升，至1992年，平均每个成员国对其他成员国的出口达到61.3%，而从其他成员国的进口量达59.3%，这是一个占世界经济产量近25%的市场，每个成员国将从欧盟经济政策进一步的一体化中获利，并且成员国之间是互惠的。因为单个成员国在向外发展经济时，会受到支付平衡危机的威胁。而欧盟作为一个整体具有更大的弹性和顺应力来应付外部的竞争和冲击。更多的资金可用于经济的研究和发展，会有更多的资源提供于教育和培训，欧盟将有更强大的经济力量来支持庞大的福利体系。[44] 欧洲一体化使欧盟经济力量加强，不仅使欧盟层面上的反贫困计划有了物质上的保证，而且各成员国经济实力得到加强，使它们国内的反贫困措施更好实施。

    七 欧洲一体化进程中欧盟反贫困政策的原则

    在很长一段时期内，贫困问题都主要局限在各国范围内，反贫困政策也主要是各国政府的内部政策。但是随着欧盟的成立和欧洲一体化进程的加快，贫困问题和反贫困政策正在越出各成员国的国界，成为欧盟的共同问题，并要求欧盟机构采取统一的行动。

    由于欧盟各国自己已经有了相当完备和水平很高的社会政策体系，因而欧共体或欧盟在建立共同体或联盟层次的反贫困政策时，就必须确立一些基本原则，以便与成员国内部的政策达成协调。从欧共体到欧盟，其建立反贫困政策的基本原则主要借鉴社会政策制定中的协调性原则、一致性原则、辅助性原则和适度性原则。

    1．从协调性原则向一致性原则的发展

    所谓“协调性原则”（coordination），是指在各成员国各不相同的反贫困政策之间建立一种协调机制，以使各国的反贫困政策能够更好地衔接起来，减少因经济一体化而带来的反贫困政策方面的相互摩擦。例如，在劳动力可以自由流动的情况下，各国国内的反贫困政策往往难以对流动的劳动者，尤其是移民提供有效的和合理的帮助，因此需要建立一种成员国之间的协调机制，以合理地解决流动移民的贫困问题。协调性原则的要点是承认各成员国社会政策的差异，并且不干涉其现行反贫困政策的内容，而只是在各成员国的有关政策发生实际摩擦的地方进行一些协调处理，一般也不是以欧共体或欧盟的政策来取代原有的国内政策，而主要是促进各成员国通过谈判来达成协调。所谓“一致性原则”（harmonization），则要通过改变各成员国的反贫困政策，使其向更加接近的方向发展，最终建立统一的反贫困政策。很明显，一致性原则体现了要求建立一种一体化程度更高的“欧洲反贫困政策”。

    迄今为止欧共体和欧盟各方面的社会政策一直是以协调性原则为主导，除了在就业和社会保障方面的男女平等建立了一致的政策以外，欧共体几乎没有真正地重视建立全方位的反贫困一致性机制。然而从欧盟发展的历史看，反贫困政策的一致性原则也一直不断地被提出来讨论。随着经济一体化的增强，要求建立一致化政策的呼声越来越高，并且在实际的政策制定中也有越来越多的政策领域向着一致化的方向发展。

    2． 反贫困政策的辅助性原则

    所谓“辅助性原则”（subsidiarity）， 欧洲共同体条约Article 3b规定，共同体应根据辅助原则采取行动，即只有在和仅限于下述情况下：所拟行动的目标非成员国所能充分实现，且由于所拟行动的规模或影响， 因此最好由共同体来实现。共同体的任何行动，均不得超越实现本条约目标所必需的程序。[45] 概括起来，该原则包含了三层意义：第一款是对共同体许多的一般限定，可称之为“授权”原则， 即共同体行动必须符合条约的授权并只是为了实现条约规定的目标；第二款是对共同体扩权的限定，可称为“必要”原则，即共同体向专管范围外拓展其行动必须满足其中规定的两个条件；第三款是读共同体扩权幅度与程度的限定，或可称为“强度”原则，即任何扩权仅以实现条约目标所需为限。[46] 也就是说反贫困和其他福利制度的主体首先应该是较低层次的社会单位，只有当这些社会单位难以胜任时，才由更高层次的社会单位来辅助或取代。因此， 在成员国政府还能够有效地制订和实施反贫困政策的领域中，欧盟一般不主动地介入。只是在出现了相反的情况， 或能够证明在欧盟层面采取行动会更加有效时， 一项社会政策才会从成员国的政策上升为欧盟的政策。在过去几十年中， 辅助性原则一直制约着欧共体或欧盟大规模和实质性地介入社会政策领域，并且在“马约”以后， 欧盟委员会仍然在强调在社会政策领域实行辅助性原则。但近年来由于欧洲一体化程度的加深， 各成员国政府的经济自主权受到很大的削弱， 在社会政策方面的功能也在降低，因此即使在辅助性原则的框架下，也有越来越大的压力促使反贫困政策从成员国的层面向欧盟的层面转移。[47]

3．反贫困政策中的适度性原则

适度原则（proportionality）是指“共同体的任何行动均不得超越实现本条约目标所必需的范围”，当欧共体被允许采取某项行动的时候，不能超过实现目标所需的限度。这一原则是阿约议定书引入的[48] 适度性原则在欧共体法律中起着非常重要的作用，它被认为是一条不成文的基本原则，而且已经成为某些领域（如货物、服务自由流通）的重要部分。适度性原则在考虑成员国决策者进行判断和决策的同时，达到了在欧盟层面上效率和强迫实施之间的一种平衡。比如当欧盟制定了一项有关反贫困的指令，成员国应该享有足够的权利去选择最好的方式以实现这一或目标。[49]