加强行政复议工作 促进社会和谐稳定
华建敏
行政复议工作是政府工作的重要组成部分，是全面推进依法行政的重要内容。在新的形势下，进一步提高对做好行政复议工作重要意义的认识，研究加强和改进行政复议工作的措施，对于依法及时化解行政争议、促进法治政府建设、构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。
一、统一思想，深化认识，切实增强做好行政复议工作的政治责任感
几年来，各地区、各部门及行政复议机构的工作人员，按照党中央、国务院的要求，深入学习、宣传行政复议法，认真办理行政复议案件，建立健全相关配套制度，加强行政复议机构和队伍建设，做了大量扎扎实实的工作，取得了好的成效。
一是依法、公正、及时地办理各类行政复议案件，促进了经济发展和社会和谐稳定。
二是坚持“以人为本、复议为民”，通过每个具体行政复议案件的办理，切实维护人民群众的合法权益，密切了政府与人民群众的关系。
三是纠正了一大批违法、不当的具体行政行为，保障和监督行政机关依法行使职权，强化了行政机关工作人员“有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权须赔偿”的意识，提高了各级行政机关依法行政的能力和水平。
四是平等对待行政机关和主张权利的行政管理相对人，发挥行政复议快速高效、简易便民、不收费用、解决实际问题的优势，赢得了人民群众的信任，增强了政府的公信力。
五是通过办理行政复议案件，宣传有关法律法规，积极引导人民群众以理性合法的方式表达利益诉求，在维护个人合法权益的同时，尊重公共利益、法律秩序和他人的合法权益，从而增强了全社会的法制意识。
在肯定成绩的同时，我们也必须清醒地看到，行政复议工作还面临不少问题。有的地方和部门的领导对新形势下依法及时解决行政争议是政府的一项基本职能的认识不到位，对通过行政复议法律制度解决行政争议还缺乏必要的了解，不善于运用行政复议手段解决矛盾和问题；有的地方和部门不积极受理、审查符合法定条件的行政复议案件，相互推诿、敷衍塞责，致使相当一部分行政争议的处理仍游离于法定渠道之外，许多行政诉讼案件在起诉前未经过行政复议，不少行政机关仍陷于应付信访、应对行政诉讼的被动局面；有的地方和部门的领导对行政复议能力建设关注不够，市、县的能力建设尤为薄弱，机构不健全、编制不到位、队伍不稳定、素质不够高的问题突出；行政复议办案质量有待进一步提高，行政复议决定的权威性和社会公信力需要进一步加强；行政复议制度本身也需要不断完善等。这些问题必须引起我们高度重视，并切实加以解决。
目前，我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这一时期，既是经济社会发展的战略机遇期，也是社会矛盾的多发期。许多矛盾纠纷已经并将继续以行政争议的形式反映出来，行政争议呈现增多的趋势。行政复议是把解决群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道的重要制度，是有效解决行政争议、化解矛盾的法定机制。各级政府必须按照胡锦涛总书记和温家宝总理的要求，坚持标本兼治，严格依法行政，妥善处理各方面的利益关系，减少矛盾。必须站在党和国家事业发展全局的战略高度，进一步深化对新形势下加强行政复议工作重要性、必要性的认识。
（一）加强行政复议工作，是化解社会矛盾、促进社会和谐的必然要求
社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。但是，和谐社会并不是没有矛盾的社会，而是社会矛盾不断依法得到有效解决的动态稳定的社会。我国大量的行政管理法规主要由基层行政机关具体实施，行政争议主要发生在县、乡两级政府和市（地）、县两级政府部门。近年来，因行政争议不能得到及时有效解决，引发群众集体上访和群体性事件的问题比较突出，影响了社会的正常秩序和稳定。能否有效解决行政争议，妥善化解矛盾纠纷，关系到社会的和谐稳定，关系到党和政府在人民群众心目中的形象。畅通行政复议渠道，加强行政复议工作，有利于引导人民群众以理性合法的方式表达利益诉求，将相当一部分行政纠纷解决在初发阶段，化解在基层，并将减少群众集体上访、特别是非正常上访。行政复议制度依靠公开、公正、公平的机制，用法律手段消除因行政争议引发的不和谐因素，充分体现了和谐社会“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的精神实质和基本内涵，对于促进和谐社会建设具有重要意义。
（二）加强行政复议工作，是维护人民群众合法权益的重要途径
我们的政府是人民的政府，一切权力都是人民赋予的。实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益是我们一切工作的出发点和落脚点。政府工作千头万绪，关系方方面面，影响千家万户，一举一动，都涉及人民群众的利益。人民群众对行政行为有不同意见，依法向行政机关反映其诉求，监督政府行政行为，维护自身合法权益，是人民的基本权利。行政复议作为解决行政争议的重要制度和法定渠道，集中了诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障机制几个方面的内容，核心就是保护人民群众的合法权益。通过行政复议，直接倾听人民群众的利益诉求，有利于解决他们最关心、最直接、最现实的利益问题；通过平等对待行政机关和利益诉求人，有利于密切党群、干群关系，引导行政机关“为民谋利”，防止和纠正“与民争利”；通过协调各方意见，有利于正确把握和处理最广大人民群众的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体及公民个人的特殊利益的关系；通过行政管理相对人的直接参与，有利于保障人民群众在行政管理过程中的知情权、参与权、监督权和宪法、法律规定的各项权利，充分调动人民群众参与国家管理的积极性。
（三）加强行政复议工作，是建设法治政府的重要内容
行政复议制度的一个重要目的是通过强化内部层级监督，保障行政机关依法履行职责。通过开展行政复议，有利于保障和监督行政机关按照法定权限和法定程序行使权力、履行职责、落实责任，促进严格执法、公正执法、文明执法；有利于促进行政机关及其工作人员不断树立合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的基本理念，提高依法行政的能力和水平；有利于及时发现影响社会稳定的苗头，及早防范和化解风险，促进行政机关总结经验、完善立法，提高制度建设的质量和水平。同时，解决行政争议的过程，也是法制宣传教育的过程，可以增强全社会的法制意识，营造行政机关依法行政的社会基础。
（四）加强行政复议工作，是促进政府自身建设的重要手段
加强政府自身建设的根本目的，是要努力建设人民满意的政府。各级行政机关都必须不断纠正工作中的失误和错误，不断提高人民群众的满意度。行政复议正是根据行政复议申请人的请求，由行政机关自我纠错的一种机制。加强行政复议工作，依法有效解决行政争议，有利于政府全面履行职能特别是强化社会管理和公共服务的职能，提高行政机关依法、科学、民主决策的水平，增强政府的公信力和行政执行力。行政机关是否善于运用行政复议制度处理好其工作产生的矛盾和纠纷，是衡量政府行政能力和自身建设水平的重要尺度。通过行使行政复议制度赋予的层级监督权，上级政府和部门可以直接纠正下级政府和部门违法或不当的行政行为，特别是侵害群众合法权益的行政行为，保证政策法规的统一，做到政令畅通、令行禁止。通过对个案评价考核和行政管理相对人的参与，还可以促进各级政府及部门及时发现和纠正违法或不当的决策行为，提高行政决策的科学性和民主性；促进行政机关公务员严格执法、公正执法、廉洁执法，预防和减少执法腐败，提高行政执法的效能。
总之，进一步做好行政复议工作是新阶段新形势的迫切需要，人民群众的殷切期盼。各地区、各部门要从践行“三个代表”重要思想和全面贯彻落实科学发展观的高度，切实增强做好行政复议工作的政治责任感，把加强行政复议工作放到构建社会主义和谐社会的大局中来思考、来开展、来推进，采取扎实有效的措施，抓紧抓好。
二、服务大局，突出重点，大力加强行政复议工作
当前和今后一个时期，行政复议工作总的要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，认真贯彻党的十六届六中全会精神，以建设法治政府、构建和谐社会为目标，坚持“以人为本、复议为民”，紧紧围绕群众最关心、最直接、最现实的利益问题，扎实推进行政复议工作，完善行政复议制度，健全公正合理、高效便民、监督到位、保障有力的行政复议体制和运行机制，全面提高行政复议能力，力争把大部分行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部。为此，要服从并服务于促进社会和谐稳定这个大局，重点抓好以下几项工作。
（一）必须坚持“以人为本、复议为民”，忠实履行行政复议职责，依法、公正、高效地解决行政争议
依法行政、建设法治政府，归根结底是要建设人民群众满意的政府。行政复议的最终目的是要解决人民群众反映的问题，维护人民群众的切身利益。“以人为本、复议为民”，集中体现了“三个代表”重要思想和全面贯彻落实科学发展观的本质要求，充分反映了构建社会主义和谐社会的核心价值，必须贯彻行政复议工作的始终。坚持“以人为本、复议为民”，要求我们以高度的政治责任感和强烈的历史使命感，切实履行好法律赋予的行政复议职责，忠于职守，甘于奉献，以满腔的热情投入工作，以周到、严谨、专业的态度对待每一件行政复议案件，向人民负责；要求我们通过行政复议工作，努力为人民群众排忧解难，真正做到忧民之忧，急民之急，解民之难，真情实意，竭尽所能，办好每一件行政复议案件，使人民放心；要求我们牢固树立人民群众的主体地位意识，坚决维护人民群众的合法权益，依法、公正、高效地解决好每一起行政争议，让人民满意。
（二）必须畅通行政复议渠道，积极受理行政复议案件
行政复议渠道是否畅通，是行政复议制度能否发挥作用的前提。加强行政复议工作，要把畅通行政复议渠道作为工作的着力点和突破口。群众提出行政复议申请，表明他们对行政机关充分信任，愿意通过合法、正常的渠道解决行政争议。如果消极对待或以各种方式阻碍受理，就可能迫使他们以不合法渠道、以不正常方式反映诉求，激化矛盾。依法受理、依法办理行政复议案件是各级行政机关必须履行的职责。要针对当前行政复议渠道不畅通的突出问题，按照切实维护人民群众行政复议权的要求，疏通进口，敞开大门，积极主动地受理行政复议案件。凡符合法定条件的行政复议申请，行政机关必须依法受理，绝不允许以任何理由或借口把合法的复议申请挡在大门之外。对依法确实不属于行政复议范围或者应当通过其他途径解决的事项，也要认真作出解释，告知解决问题的途径，绝不允许简单地一推了之。要加大对行政复议权利告知、行政复议案件受理的监督力度，对无正当理由不告知行政复议申请权利的，要按照违反法定程序予以处理；对无正当理由不予受理，经人民法院审理责令受理的，上级行政复议机构应当定期通报，督促纠正；上级行政机关或者人民法院责令后仍不受理造成严重后果的，要依法严肃追究有关人员的责任。
（三）必须提高行政复议的办案质量，努力做到“定纷止争、案结事了”
办案质量是行政复议的保证，是判断行政复议成效的基本标准，直接关系行政复议的公信力和权威性。提高行政复议的办案质量，关键是要始终坚持“以人为本、复议为民”，始终做到依法审查、公正裁决，绝不搞官官相护，姑息迁就。要坚持以事实为依据，以法律为准绳，对侵害人民群众合法权益的行政行为，该撤销的要坚决撤销，该变更的要坚决变更，该确认违法的要坚决确认违法，该赔偿的要坚决赔偿。要把是否依法有效解决行政争议，化解矛盾，作为衡量行政复议案件办理质量的重要尺度。在工作实践中，既要重视行政行为的合法性审查，又要重视适当性审查；既要重视实体性问题的审查，又要重视程序性问题的审查。要努力把每一件案件都办成“精品”，办成“铁案”。在坚持依法办案的基础上，要从实际出发，坚持原则性和灵活性相结合，处理好保障和监督行政机关依法行使职权与纠正其违法或不当行政行为的关系，处理好保护当事人合法权益与维护社会公共利益的关系。要通过依法办案、以法明理，努力做到“定纷止争、案结事了”，努力实现法律效果与社会效果的统一。
（四）必须创新行政复议方式方法，提高解决行政争议的效率
解决行政争议的效率是行政复议的生命力所在。针对当前利益主体多元化、利益冲突表面化、利益关系复杂化、行政争议解决难度大的新情况，必须不断创新行政复议工作方式，努力提高案件办理效率，充分发挥行政复议便捷、高效解决问题的优势。要创新行政复议办理方式，对事实清楚、争议不大的案件，可以书面审理为主；对事实不清、争议较大的案件，要认真核实情况，充分听取有关专家和有关各方的意见；对案情复杂、社会关注的重要案件，还要采取当面审理、公开听证等方式；有条件的地方和部门，可以开展行政复议委员会的试点。要弘扬“和为贵”的传统文化，注重运用和解、调解等多种手段，化解矛盾，平衡利益，促进当事人与行政机关的相互理解和信任，最大限度地减少行政争议的负面效应。行政机关对自己明显违法不当的执法行为引起的行政复议案件，可以自行改正，也可由上级机关督促其在规定期限内改正，以取得申请人的理解并避免加重违法不当行为造成的损害。要认真总结实践中好的做法、好的经验，相互交流借鉴，积极探索适应行政复议办案特点的方式方法，提高行政复议的效率和效果。
（五）必须加强基层行政复议能力建设，提高行政复议总体水平
提高行政复议能力，关键是要抓好基层基础工作。行政执法职责主要由基层行政机关承担，大量行政执法行为发生在基层，多数行政争议也发生在基层。所以，必须把工作重心放在基层，下大力气夯实基层基础工作，尽快改变目前基层行政复议能力偏低的状况。各地区要迅速作出部署，对市、县两级政府行政复议工作的现实状况和存在问题进行一次集中调查摸底，切实查找解决影响基层行政机关行政复议能力的关键问题。有关垂直管理的部门，也要对其基层行政复议工作集中进行一次检查，查找问题，发现问题，解决问题。特别要重视解决基层行政复议人员严重短缺、整体素质不高等突出问题，不断提高基层行政复议人员的专业化水平。要把政治思想好、业务能力强、有较高法律素养的干部充实到基层行政复议工作领导岗位，选派优秀干部充实行政复议人员队伍。要加强对行政复议工作人员的培训，逐步推行行政复议人员资格制度；依法保障行政复议的正常办案经费，落实必要的办案条件。
（六）必须不断完善行政复议制度和机制，进一步规范行政复议行为
制度建设带有根本性。加强行政复议工作，离不开制度的完善。党的十六大以来，我们党提出了贯彻落实科学发展观、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会等一系列重要战略思想，经济社会发展进入新阶段。因此，有必要根据经济社会发展的新情况、新变化，在总结实践经验的基础上，进一步完善行政复议制度。一要抓紧制订《行政复议法实施条例》，确保行政复议法的原则和制度落到实处；二要根据十六届六中全会提出的完善行政复议制度的要求，适时提出《行政复议法》修订的建议；三要积极探索建立行政复议听证制度、调查制度、和解制度、重大案件备案制度和重大事项报告制度，抓紧建立行政复议机构考核评价制度、人员资格制度、责任追究制度等。同时，要加大对行政复议组织体制、受案范围、当事人制度、管辖制度、证据规则、审理程序、决定形式等方面的基础理论研究；加强对国外相关制度的比较研究，借鉴其成功做法和有益经验。此外，还要加强对土地征收、城镇拆迁、企业改制、工商管理、社会治安等热点领域行政争议问题的调查研究，促进相关法规制度和政策措施不断完善。总之，要通过健全和完善制度，进一步规范行政复议行为，保证行政复议工作受理有据、审理有序、裁决合法，增强行政复议的公信力和权威性。
需要强调的是，在做好行政复议工作的同时，各级政府要着力从源头上预防和减少行政争议。党的十六届六中全会要求，要最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素。坚持标本兼治，加强依法科学民主决策，严格依法行政，自觉接受监督，努力从源头上预防和减少行政争议。具体说，要从以下三个方面下功夫：
一要坚持不懈地推进依法、科学和民主决策，防止因为决策不当损害群众利益，引发行政争议。对涉及人民群众切身利益的重大事项，除依法应当保密以及个别紧急情况外，都要采取公开征求意见、听证等形式，广泛听取群众意见，也可以请专家进行论证和合法性审查。同时，在做出重大决策之前，对决策可能引起的行政争议作出分析评估，提前做好应对预案，并加强对重大决策的宣传解释工作。
二要进一步规范行政执法行为，确保严格执法、公正执法、文明执法，切实解决多头执法、多层执法、重复执法的问题，特别是要杜绝各种形式的乱罚款、乱收费甚至下达罚没指标等现象。
三要自觉接受监督。政府制定决策和决策的实施，都要自觉接受人大监督、政协民主监督、司法监督、人民群众监督以及行政机关内部层级监督，不断加强和改进工作。
总之，各级政府及其部门要通过加强制度建设，采取切实有效的措施，最大限度地从源头上预防和减少行政争议。
三、加强领导，强化责任，努力开创行政复议工作新局面
做好行政复议工作，责任在政府，关键在领导，重点在基层。各地区、各部门要切实加强对行政复议工作的组织领导，一级抓一级，层层抓落实，为做好行政复议工作提供强有力的保障和支持。
（一）加强组织领导，认真落实责任
各地区、各部门要按照全面落实科学发展观、加快建设法治政府、构建社会主义和谐社会的要求，把行政复议工作摆到重要位置，统筹规划，突出重点，积极稳妥地加以推进。要抓紧建立健全行政复议机关履行行政复议职责的责任制，并纳入各级政府的考核体系，把行政复议渠道是否畅通、行政复议质量是否过硬、行政复议机构设置是否与工作任务相适应作为重要考核内容。要关注本地区、本部门行政复议工作的发展状况，认真研究解决工作中遇到的困难和问题。要加强与立法机关、司法机关的沟通和配合，形成良好的互动和反馈机制；加强行政复议与行政诉讼、信访及行政监察等工作的衔接，密切沟通情况，相互支持，协调配合，共同解决行政争议。各级行政复议机关的行政首长，是本机关行政复议工作的第一责任人，要责无旁贷地履行好第一责任人的职责，积极支持行政复议机构依法受理和办理行政复议案件，经常听取有关工作汇报，认真负责地签署有关法律文书。
（二）加强指导和监督，确保行政复议工作有序开展
行政复议是一项政策性、专业性很强的工作，只有加强指导和监督，才能确保不同地区对同类案件裁决结果的基本一致，确保不同行政复议机关对同一法律法规适用意见的基本一致，这是法制统一、政令畅通和行政复议工作顺利开展的基本要求。国务院法制工作部门要加强对全国行政复议工作的指导，完善相关工作制度和措施，加强对地方人民政府和国务院部门行政复议工作的督促检查，注意发掘典型，总结交流各地经验。在加强组织推动的同时，要不断研究新情况、总结新经验、解决新问题。各省级政府要加强对本行政区域行政复议工作的指导和监督，着力解决工作中遇到的实际问题，重点在办实事上下功夫，特别是要抓好对具体办案工作的指导。国务院各部门也要结合本部门、本系统工作实际，深入研究有关法律实施中带普遍性的问题和重点、难点问题，加强业务指导。要注意抓好监督检查和评议考核，对行政复议工作取得突出成绩的单位和个人，要给予表彰；对不积极履行职责，不依法配合行政复议活动，损害人民群众利益，社会反映强烈的单位和个人，要严肃追究相应责任。
（三）加强宣传和舆论引导，营造依法解决行政争议的良好社会氛围
让广大群众知晓并掌握行政复议这一解决行政争议的法定渠道，是发挥行政复议制度作用的重要基础。要提高对行政复议制度宣传的广度和深度。各地区、各部门尤其是行政复议机构要把办理行政复议案件作为向各级公务员和人民群众开展法制教育的过程。要坚持日常宣传与集中宣传相结合，向领导宣传与向群众宣传相结合，向城镇宣传与向农村宣传相结合，法律条文宣传与案例宣传相结合，主流媒体宣传与群众舆论引导相结合。在宣传方式上，要充分利用行政复议和信访的互动机制，利用新的行政法律、法规、规章实施的契机进行宣传。在宣传内容上，既要宣传行政复议法的基本内容，也要宣传行政复议制度的重要作用和行政复议“定纷止争”的主要优势和社会效果。要通过报刊、广播、电视和互联网以及公告栏、宣传栏等各种媒体，以贴近人民群众的语言和方式，广泛宣传，引导舆论，把行政复议法律知识普及到千家万户，努力营造依法解决行政争议的良好社会氛围。
（四）加强队伍建设，为行政复议工作提供有力保障
建设一支政治可靠、业务精湛、作风过硬的高素质行政复议工作人员队伍，是各级政府及行政复议机构有效履行职责的必要条件。行政复议是一项“辨是非、断曲直、定纷争”的工作，行政复议工作人员必须具备坚定的政治立场和敏锐的观察力，必须具备较为全面的知识结构，必须具备驾驭、解决复杂矛盾的能力。加强队伍建设，重在思想建设、素质建设和能力建设。为此：
一要提高行政复议工作人员的政治素质。行政复议工作人员必须树立高度的政治意识、大局意识和责任意识，能够从党和国家大局的高度，准确把握新时期行政争议的特点和规律，妥善处理好各种复杂的利益关系，协调解决各类社会矛盾，维护社会和谐稳定。
二要提高行政复议工作人员的业务素质。行政复议工作人员要不断加强学习，熟练掌握有关法律法规、党和政府的有关政策，讲究工作方法。要通过加强专业培训，并在工作实践中交任务、压担子，锻炼培养一大批优秀的行政复议工作人员。
三要加强行政复议人员的作风建设。行政复议工作是面对面为人民群众排忧解难的工作，办案人员的一言一行、一举一动都关乎政府的声誉和形象，既要坚持依法办事，铁面无私，更要心中装着群众，满怀对人民群众的深厚感情做工作，做到诚恳耐心，热情周到，清正廉洁。
对行政复议机构来说，要善于在办理案件过程中，努力发现行政工作中的普遍性问题以及群众反映强烈的问题和突发事件的苗头，及时向党委、政府报告，为领导机关提供综合性、预警性、前瞻性的信息，并提出改进工作的建议。需要说明的是，评价一个地方和部门行政复议工作的好坏，不能简单地看行政复议案件的多少，更不能简单地以案件撤销数量、变更数量以及赔偿数额等划分优劣，更要看是否解决了争议，是否保护了人民群众的合法权益，是否促进了社会和谐稳定。对坚决依法办事，重视通过行政复议工作解决人民群众的诉求，认真负责、有错必究的地方和部门，要充分肯定；反之，对于漠视群众利益，回避问题，掩盖矛盾的要给予批评，督促其坚决纠正。
（作者：国务委员兼国务院秘书长）
