三、在新的起点上谱写治黄事业新篇章

    黄河流域是我国重要的粮食基地、能源矿产基地、重化工业和高新技术产业基地，是实施西部大开发和中部崛起战略的重要区域，黄河源头区和黄土高原是我国生态和环境建设的重中之重。黄河流域有色金属矿产富集，能源储量丰富，土地资源潜力巨大。进入新世纪新阶段，黄河治理开发和保护出现了一系列新变化，突出表现在以下几个方面。

    一是经济社会发展迅速，人口资源环境矛盾更加突出。新中国成立以来，特别是改革开放以来，黄河流域经济社会快速发展，导致流域水资源加速开发，部分地区地下水严重超采，黄河下游生态环境用水被严重挤占。同时，进入黄河的废污水量持续上升，加之来水量减少，黄河水质呈急剧恶化趋势。黄河流域水资源的过度开发，不仅对流域经济社会发展带来不利影响，而且带来河道淤积、二级悬河加剧、水环境恶化加重等一系列生态环境问题。预计未来黄河流域经济社会和人口仍将保持较快增长态势，特别是工业化和城市化加速推进，对流域水资源工作带来严峻挑战。

    二是水资源供需矛盾尖锐，确保黄河不断流任务艰巨。黄河流域多年平均河川天然径流量仅占全国河川径流量的2%，人均年径流量仅为全国人均水平的23%，却承担占全国15%耕地面积和12%人口的供水任务，同时还有向流域外部分地区远距离调水任务。随着流域及相关地区经济社会发展、西部大开发以及晋、陕、宁、蒙能源及重化工基地建设，用水需求越来越大，已远远超出了黄河水资源承载能力。与之形成强烈反差的是，目前水资源浪费现象仍没有得到有效遏制。黄河供水水价严重偏低，合理的水价形成机制尚未建立，部分省、自治区存在超指标引水现象。

    三是游荡性河道河势未能有效控制，防洪形势依然严峻。自古以来，黄河就以“善淤、善决、善徙”而著称。经过新中国成立以来的大规模治理，黄河的这一特性依然存在。目前，黄河下游部分河段河势游荡摆动还没有得到有效控制，下游北岸大部分河段标准化堤防尚未建成，一旦洪水上滩，极易导致“横河”、“斜河”发生，严重危及大堤安全。下游滩区和东平湖蓄滞洪区人口众多，安全设施建设滞后，滩区群众撤退保安措施难以从容实施。宁蒙河段河道淤积日趋严重，导致中小流量水位明显抬高，排洪能力降低。渭河下游由于泥沙淤积加剧，主槽持续萎缩，排洪能力持续下降，堤防工程隐患多，防护能力低，仍存在溃决的可能。三门峡库区返迁移民保安工程薄弱，堤防保护区内排水问题突出。

    四是黄土高原地区水土流失严重，水沙调控体系建设还不完善。黄土高原是世界上水土流失面积最广、强度最大的地区，其中7.86万平方公里的多沙粗沙区，产沙十分集中，多年平均输沙量达11.82亿吨，占中游同期实测输沙量的69.2％。由于土壤侵蚀模数巨大、长期投入不足，水土流失治理进度缓慢，现有沟道坝系工程少，治理标准低，工程不配套，拦沙效果不明显。目前水沙调控体系建设还有许多问题亟待研究解决，同时对包括南水北调西线在内的重大工程的建设管理体制、新增水资源的优化配置方案、不同河段和不同时期的水沙关系调节等若干问题还缺乏相应深度的研究。

    黄河流域是我国水资源最为紧缺、供水矛盾最为突出、生态环境最为脆弱的地区，黄河是我国最为复杂难治、治理保护任务最为艰巨的河流。治理好、开发好、保护好黄河，关乎全面建设小康社会进程，关乎我国现代化建设全局，关乎中华民族的伟大复兴。我们要站在战略的、全局的高度，充分认识做好黄河治理开发和管理保护工作的极端重要性，进一步增强责任感和紧迫感，以深入学习实践科学发展观为契机，牢牢把握扩大内需促进经济平稳较快发展的重要机遇，充分利用全社会关注黄河的良好氛围，认真贯彻落实党的十七大和十七届三中全会精神，进一步加深对黄河特性的认识，不断把握黄河治理、开发和保护的规律，创新流域管理体制机制，推动流域管理迈上新的台阶，取得新的成效，以流域水资源的永续利用支持经济社会的可持续发展。

    第一，要进一步丰富和完善流域管理思路。要坚持以人为本，坚持人与自然和谐相处，把中央水利工作方针和可持续发展治水思路与黄河治理开发保护实际结合起来，把阶段性治理目标与黄河的长治久安统一起来，把工程措施与非工程措施统筹起来，按照堤防不决口、河道不断流、污染不超标、河床不抬高的总体要求，紧扣黄河水少、沙多、水沙关系不协调的突出症结，努力增水、减沙、调水调沙，塑造协调的水沙关系，加快构建和完善水沙调控体系、防洪减淤体系、水资源统一管理和综合调度体系、水质监测保护体系、水土保持拦沙体系，确保黄河安澜无恙、奔流不息，进一步把黄河的事情办好，让黄河更好地造福中华民族。

    当前和今后一个时期，要努力实现四个方面的“重点转向”：一是把黄河洪水泥沙管理的重点转向塑造协调的水沙关系，着力构建和完善水沙调控体系，确保防洪安全，减少水库河道淤积，利用河道输沙入海。二是把水资源管理与调度的重点转向实现黄河功能性不断流，保障经济社会可持续发展的用水和维持河流健康的生态用水。三是把水资源保护的重点转向提高监督管理水平和增强应急处理能力，有效遏制水污染恶化趋势。四是把黄河上中游地区水土保持工作的重点转向粗泥沙集中来源区治理，通过小流域综合治理、坡耕地改造、沟道治理、淤地坝建设等，减少进入黄河的粗泥沙。

    第二，要把全力打好新一轮水利建设攻坚战作为当前工作的重中之重。按照中央的统一部署和水利部的工作安排，在抓紧做好中央直属项目前期和建设工作的同时，要主动协助地方做好水利基础设施建设的各项工作。当前特别要抓紧做好黄河下游河段治理、宁蒙河段治理、蓄滞洪区建设、病险水库除险加固、渭河等重要支流治理、黄河上中游水土保持、黄土高原淤地坝建设、坡耕地整治等项目的前期工作，特事特办，急事急办，绝不能因为工作不到位而影响项目及时实施。要充分发挥黄委技术力量雄厚的优势，加强对流域内水利工程建设的技术指导、监督检查和工程稽察，特别要加大对重点领域、重点项目、重点环节的监督检查力度，采取一切必要措施，确保工程安全、生产安全、资金安全、干部安全，确保工程进度、质量、效益相统一。

    第三，要把防洪减淤作为黄河治理的第一要务。黄河防洪的难点在于不仅要治水，更要治沙，治沙难于治水，这是黄河复杂难治的症结所在。针对黄河特殊的河情，防洪减淤是治黄第一要务。要按照“上拦下排、两岸分滞”的方针处理洪水，采取“拦、排、放、调、挖”综合措施处理泥沙，上中下游统筹兼顾，多种措施相互配合，水沙兼治，综合治理。要本着“先粗后细”的原则，以集中治理多沙粗沙区为重点，以沟道坝系建设为主要内容，工程措施和封育保护措施相结合，坚持不懈地开展上中游黄土高原水土保持，恢复植被，拦减入黄泥沙。要实施黄河小北干流放淤，加快大柳树前期工作，尽早开工古贤水库和泾河东庄水库、沁河河口村水库，滚动开发碛口水库，与干流已建的龙羊峡、刘家峡、万家寨、三门峡、小浪底水库和支流的陆浑、故县水库一起，形成完善的水沙调控体系。要进一步优化调水调沙方案，通过对黄河水沙的科学调度，塑造协调的水沙关系，进一步增加对黄河下游主河槽的冲刷，扩大过流能力到4000立方米每秒以上，扭转下游河道萎缩的状况。要以黄河下游为重点，加强黄河下游标准化堤防建设，深入研究游荡性河道河势的演变规律，加强河道整治，进一步提高河势控制能力。要治河与治滩相结合，开展滩区综合治理，加大蓄滞洪区建设力度，在归顺主流、控制河势的同时，最大限度地减少人类活动对河道的影响，避免“人与河争地”，给洪水以出路。要加强河口治理，稳定入海流路。同时要加强黄河宁蒙河段、小北干流河段、三门峡库区等重点防洪河段，以及沁河下游、渭河下游等主要支流和西北重要河流的重点河段的堤防、险工、控导护岸等工程建设，完善水文预报系统、防汛指挥和决策支持系统、政策法规体系等防洪非工程措施，全面提高防洪保安能力，切实保障人民群众生命财产安全。

    第四，要把推进节水型社会建设作为保障黄河水资源永续利用的根本途径。缺水是未来黄河治理需要面对的首要问题，必须把推进节水型社会建设放在最优先的位置。要结合水资源综合规划和流域综合规划修编，根据流域的水资源承载力和水环境承载力，制定黄河水资源开发的约束性指标，划定水资源开发“红线”，有限有序有效有偿开发水资源，促进水资源开发利用方式和经济发展方式的转变。要在全流域全面推行总量控制和定额管理相结合的用水管理制度，严格取水许可管理和计划用水管理，确保经济社会发展用水在流域水资源开发的控制范围内。要把节水作为一项革命性措施来抓，全面推进流域内工业、农业和城市节水，努力形成节约水资源的产业结构和消费模式，促进经济社会发展与水资源条件相适应。要切实加强水功能区管理，建立污染物入河总量控制、排污入河许可等水资源保护制度，促进流域内产业结构调整和工业布局优化，遏制黄河水质恶化的趋势。要加强水质监测体系建设，提升对污染物输移扩散的预测预报水平与能力，进一步完善应对突发性水污染的快速反应机制，保护好黄河水资源。要强化对地下水的管理和保护，逐步压缩已超采区域地下水的开采量。要重视河口及内陆河流河道下游的生态用水需要，采取措施努力增加河道内的下泄水量，促进河口地区和河道下游生态的保护、修复和改善。要充分发挥市场机制作用，加快水权水市场培育，完善水价形成机制，形成节水防污的内在动力，在提高水资源利用效率和效益的同时，促进水资源的合理配置，满足经济社会发展的用水需要。

    第五，要把合理配置水资源作为维护河流健康的重要手段。目前，对黄河水资源进行省级分配的主要依据是1987年国务院批准的黄河可供水量分配方案，明确了南水北调生效之前黄河可供水量370亿立方米的分水方案，并以此分配水量为依据，制定各省、自治区的用水规划。但自1980年以来，黄河流域水资源状况发生了巨大变化：一是“八七”分水方案采用的黄河水资源系列为1919-1975年，黄河流域天然年径流量为580亿立方米，随着近20年人类活动影响的加剧，1956-2000年系列黄河流域天然径流量只有535亿立方米；二是1980年黄河流域浅层地下水开采量只有93亿立方米，2000年开采量为145亿立方米，增加了52亿立方米，地下水开采量的增加在一些地区对地表径流产生了影响；三是与1980年以前相比，流域各省用水结构、用水比例都发生了变化，个别省、自治区用水已超出“八七”分水指标；四是南水北调东线和中线工程一期工程已开始建设，建成通水后必将对黄河水资源的配置产生重要的影响。因此，必须以1987年国务院批准的黄河可供水量分配方案为基础，统筹兼顾生活、生产、生态用水，统筹兼顾上、中、下游用水需求，统筹兼顾地表水、地下水，对黄河水资源进行重新配置和调整，强化需水管理，维护河流健康，促进流域经济社会可持续发展。

    第六，要把水资源统一管理和调度作为强化流域管理的关键举措。黄河水资源的统一管理和水量统一调度，既有丰富的实践基础，又有现实的法律依据。要进一步强化黄河水资源调度，既要调水，也要调沙；既要加强汛期调度，也要加强非汛期调度；既要加强黄河干流调度，也要加强各大支流调度；既要加强黄河全流域调度，也要加强黄委管理的其他内陆河调度，真正做到对水资源实行统一调度和管理。要全面落实黄河水量调度条例，加强黄河水量调度管理系统建设，推进黄河水量调度工作的信息化水平，进一步细化、优化黄河水资源在全流域的调度，使汛期输沙用水和非汛期河道基流得到保障，确保黄河功能性不断流。要完善水资源统一管理和调度体制，在强化流域机构在水资源统一调度方面职能的同时，建立信息公告制度，完善协商沟通机制，形成流域各方团结治水的合力，凝聚全社会力量共同努力把黄河的事情办好。

    第七，要把深入开展治黄重大课题研究作为黄河治理开发和管理保护的重要支撑。当前与长远相统一，宏观与微观相结合，原型黄河与数字黄河和模型黄河相联动，自然科学研究与社会科学研究相配合，深入开展治黄重大课题研究，为黄河治理开发和管理保护提供强有力的科技支撑。要从多种尺度和不同层次，深入研究自然营力和人类活动对黄河发育演变的影响，特别是全球气候变化和大规模人类开发活动所带来的影响，进一步摸清和掌握河道演变规律和水资源变化规律。要深入分析黄河水沙关系变化规律，正确认识黄河水沙资源，丰富和完善调水调沙的思路和措施，进一步增强调水调沙的功能和效果。要充分考虑上下游、左右岸、干支流的配合，深入研究黄河治理开发和管理保护的工程布局及其调度运行，科学合理确定黄河上游黑山峡河段开发目标和开发方案，立足于中游水沙调控体系，确定古贤水利枢纽的功能定位和调度运行方式，优化下游小浪底水利枢纽的调度运行，针对小浪底水库运用以来下游防洪、防凌新形势，研究分滞洪区的取舍和定位问题。要认真研究黄河滩区行洪与人民生命财产安全的关系，通过采取行之有效的工程与非工程措施，加快滩区安全建设，制定滩区补偿政策，规范水事行为，协调好治河与滩区经济社会发展的关系。

    第八，要把进一步加强自身建设作为提高流域管理水平的重要保障。要进一步加强党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设，把党的先进性要求贯穿于各项工作、各个岗位。要进一步加强领导班子建设，切实提高各级领导班子的思想政治素质、专业技术水平和实际工作能力，把各级领导班子建设成为能够担当科学发展重任、奋发有为的坚强领导集体。要进一步加强干部队伍和人才队伍建设，营造鼓励、支持、帮助人才成长的良好氛围，特别是要为年轻人才施展才干提供更多的机会和更大的舞台。要进一步加强内部管理，深化各项改革，创新体制机制，形成政事企分开运作、互相支持、共同发展的良好格局，尤其要关心基层水管单位和水利职工的生存和发展，切实帮助基层解决实际困难和问题。要进一步加强精神文明建设和水文化建设，弘扬“献身、负责、求实”的水利行业精神，建设文明和谐的流域机构。