全国城市社区卫生工作会议交流材料之四
坚持政府主导
大力推动社区卫生服务改革与发展
上海市长宁区人民政府
（2006年2月24日）
上海的社区卫生服务中心前身是街道医院和乡镇卫生院。从1997年开始，上海市开始对基层卫生服务机构进行硬件改造，并实现向医疗、预防、保健、康复、健康教育和计划生育技术指导“六位一体”功能转化。2003年，进一步完善平台服务功能，组建全科服务团队、建立健康信息系统、启动全科培养计划并探索转换服务运行机制。2005年，以区为单位实施“保证基本医疗、减少资源浪费、促进协调发展、惠及平民百姓”的综合性卫生改革试点。
我区位于上海市中心城区的西部，是社区卫生服务综合改革试点区之一，始终按照上海市委、市政府的要求，根据医疗、医保、医药“三医联动”综合改革的总体部署，有序、有力、有步骤地推进社区卫生服务改革，取得了初步成效。目前，试点工作已在全区8家社区卫生服务中心开展。可以说，长宁区社区卫生服务的发展是上海市社区卫生发展的一个缩影。
一、转变观念，把追求经济指标转变为追求群众满意度
我区提出，要改变社区卫生服务中心的定位和考核标准。在定位上，始终坚持“政府主导、公共公益”的理念，突出社区卫生服务中心公共卫生和基本医疗的服务网络功能；在考核标准上，将社区卫生服务中心的考核标准，从追求经济指标的价值取向转为追求工作质量和群众满意度。具体做法是，明确社区卫生综合改革三大目标：一是保障群众基本医疗需求，切实减轻病人的经济负担；二是完善医疗保险基金管理和支付办法，把医保费用控制在核定的预算经费内，逐步提高保障水平；三是促进社区卫生服务中心的可持续发展，充分体现“六位一体”的功能，使社区居民得到综合、连续、价廉、便捷、优质的社区卫生服务。
二、突出政府在社区卫生服务中的主导作用
一是加大对社区卫生服务的投入。我区把社区卫生服务平台建设与区域经济建设整体规划同步考虑，建立了比较稳定的投入机制和途径。区政府按照区域卫生规划安排社区卫生服务中心的基本建设项目、开展基本医疗服务及预防保健所需要的基本设备经费；同时，根据预防保健任务的扩展，不断提高区政府对预防保健经费和公益性项目的投入。我区社区卫生预防保健经费在“十五”期间提高了4倍多，提前达到了全市要求的2005年每万人口20万元的标准。二是加强对社区卫生综合改革组织领导。我区成立了领导小组，由区长担任组长，由分管卫生的区委副书记和副区长担任副组长；健全了街道和社区卫生服务中心双主任联席会议机制，充分发挥社区管理网格化优势，整合社区资源，并在每个居委会都落实专人负责与社区卫生服务中心定期沟通。同时，社区卫生服务中心实行中心主任、全科团队负责人竞聘上岗。切实把解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为政府的主要职责，真正做到民有所呼，我有所应。
三、加快社区卫生服务中心平台建设和服务模式转变
在平台建设方面，我区把社区卫生服务中心和站（点）的规划建设纳入政府一级目标项目，使每个街道（镇）都配置一个标准化的社区卫生服务中心，根据街道人口分布每个社区卫生服务中心规划若干个标准化服务站（点）。发挥各街道（镇）的主动性和积极性，把社区卫生服务纳入社区管理之中，并无偿提供社区卫生服务站（点）的用房，街道、居委会干部配合全科团队的工作深入到居民区、家庭。通过社区卫生服务中心站点的建设，为实现“人人享有初级卫生保健”的目标奠定了坚实基础。
在公共卫生和基本医疗服务方面，积极探索服务功能模式转换。我区在每个社区卫生服务中心组建了若干个面向责任社区的全科医生团队，下沉到每个社区卫生服务站（点），与居民家庭开展签约式服务，承诺电话预约、预防保健、健康咨询、上门服务等，建立新型的卫生服务模式；每个全科医生团队有2-3名全科医生、2名公共卫生医师、2名社区护士，建立在中心、中心下属站点和进入所在责任区家庭进行服务的“两点一片”服务方式。同时，与所在社区的家庭居民签订健康服务协议，对约定病人，医保实行减免诊疗费的政策，并给予一定的药费优惠，有效引导常见病、多发病、诊断明确的慢性病患者到社区就医。此外，完善药品购销体制，对各社区卫生服务中心的药品在全市统一招标、降低价格的基础上，实行集中采购；在每个街道（镇）设置一个医保定点药房，方便居民就近配药。
四、改变医保支付方式，对社区卫生服务中心实行收支两条线管理
为解决群众反映的看病贵问题，我区以社区卫生服务综合改革作为突破口，积极探索运行机制的转变，纠正和防范过度医疗、开大处方、滥做临床医学检查等行为的发生。
一是医保费用的支付方式从“后付”变为“预付”，严格控制医保费用的增长幅度。医保基金由“一级基金、一级管理”改为“一级基金、二级管理”，充分体现市、区联动，发挥区级层面的管理作用，区医保设立专户，加强对社区卫生服务中心的医疗保险基金预付总量和统一收支经费的调控与宏观管理。
二是实行收支两条线管理，切断医务人员个人收入与业务收入的挂钩关系。区卫生局下设社区卫生服务管理中心，加强社区卫生服务中心的财务管理，实行财务人员派出制，实行收支两条线管理，把各社区卫生服务中心的所有收入、预防保健经费和医保预付资金全部纳入内部预算管理，取消社区卫生服务中心预算外资金结余留用；加强成本核算，对各社区卫生服务中心的支出按照标准和实际成本进行补偿，严格控制和确定社区卫生服务的总成本，保障社区卫生服务的基本运作资金平衡，最大程度地发挥支撑社区卫生服务运行和提供公共卫生服务的作用。
三是实行新型的收入分配制度和激励考核机制，改变“以药养医”的补偿和分配机制，按照服务人群的数量和工作量，以及保持医务人员个人收入基本稳定和合理增长的原则，核定可分配总额。同时，建立医务人员收入分配与技术水平、服务数量、服务质量和群众满意度的综合考核紧密挂钩的机制，突出公共卫生和基本医疗服务，并适度向关键岗位、一线服务人员和全科专业技术人员倾斜，适当拉开差距，形成比较稳定的精神、物质两方面的激励机制。
五、社区卫生服务发展取得初步成效
一是夯实了城市公共卫生服务网底。社区卫生服务中心硬件建设基本达到标准化，“六位一体”功能得到强化，社区卫生服务管理得到加强，医疗保障覆盖面不断扩大，保障水平逐步提高。
二是降低医药费，居民得到直接实惠。综合改革后，社区卫生服务中心病人门诊次均费用下降了14.2%，检查项目费用下降达39.5%；签约家庭居民就医的人均药费同比下降了4.7%，居民就医经济负担减轻。
三是服务利用增加，医保费用增长得到有效控制。全区8个社区卫生服务中心在复诊率基本稳定的前提下，门诊服务人次净增14.3%，门诊医保费用2005年比2004年同期相比下降24%，医保费用初步得到有效控制。
四是提高服务质量，居民享受到更好的公益性服务。医务人员主动“下站点、进家门”，提供比较优质的全科团队服务，与居民交流多了，有效服务时间延长了，医患关系更为融洽。全科团队网格化管理覆盖率达到100%；预防保健管理对象的管理覆盖率达到90%以上；家庭健康档案的建档率达85%以上；签约家庭数达到2万余户，社区医务人员真正把精力放在为群众服务上了。
社区卫生服务改革是一个不断探索的过程。我们将按照《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》的要求，切实贯彻落实本次会议精神，继续全力以赴做好社区卫生服务改革与发展工作，确保社区卫生服务的公平和效率，造福广大人民群众。
