全国城市社区卫生工作会议交流材料之五
探索建立以社区卫生服务为基础的
城市医疗救助制度
沈阳市人民政府
（2006年2月24日）
沈阳市作为国家的老工业基地，下岗工人多，贫困人口比例大，全市共有城市低保人员16.76万。市委、市政府把解决人民群众看病难、看病贵问题作为地方党委和政府的一项重要工作来抓。几年来，采取大力发展社区卫生服务、健全卫生服务供方体系与探索建立贫困居民医疗救助制度并举的策略，初步探索了一条以贫困居民为重点、解决城市居民看病难、看病贵问题的路子。
一、大力发展社区卫生服务，夯实解决群众看病难、看病贵问题的卫生服务供方基础
解决群众看病难、看病贵问题，首先需要一个有效率的卫生服务体系。沈阳市区的医疗资源十分丰富，但长期以来，优质资源主要集中在大医院，群众看病就医无论大病、小病，都习惯到大医院，既不方便，成本和费用也高。同时，基层医疗卫生机构在政府投入不足的情况下，为了自身生存，往往不重视防病保健，使原本能够事先预防的重大疾病不能得到有效控制，在医疗服务中也忽视向一般常见病、多发病等患者提供价格低廉的医疗服务。这是造成群众看病难、看病贵问题的一个重要原因。为解决这些问题，市委、市政府主要领导多次听取社区卫生工作汇报，成立了以分管副市长挂帅的社区卫生服务工作领导小组；市政府将加强社区卫生服务列入为群众办实事内容，主管领导和有关部门多次深入社区调研，研究和解决社区卫生发展中遇到的难题。经过调查研究，确定了大力加强社区卫生服务，将城市卫生资源的配置重心向社区逐步下移的思路。
（一）统筹规划，整合资源。我市在规划社区卫生服务机构布局时，主要立足于整合现有卫生资源，将社区卫生服务机构建设重点放在对二级以下医疗机构的转型上，把区属基层公立医院、企业中小型医院纳入到社区卫生服务体系中，同时，适当吸纳民营资本。几年来，我市通过这种方式建立了54个社区卫生服务中心。
（二）严格准入，确保质量。我市对社区卫生服务机构严格准入标准，重点是把住三道关。一是规划关，凡是不符合机构设置规划的，坚决不予审批；二是标准关，凡是达不到《沈阳市社区卫生服务机构准入标准》的，坚决不予审批；三是程序关，所有社区卫生服务机构的审批都严格按照《沈阳市城市社区卫生服务机构设置审批程序》执行，确保质量。
（三）创新模式，实现“零距离”服务。通过探索和实践，我市提出“零距离”社区卫生服务理念，贴近群众搞好服务。一是对居民提供从产前保健直到临终关怀的生命全过程服务；二是改变“坐门等患”的旧传统，开展“卫生进社区，健康进家庭”的上门服务；三是注重内涵建设，改善服务设施条件，加强人员培训，健全规章制度，对居民提供动态的连续性跟踪服务。这一服务形式得到居民的广泛认可，在行风评比中群众对社区卫生服务满意率达95%。
（四）以争创示范为契机，全面推进。我市抓住国家和省开展创建“社区卫生服务示范区”活动的契机，加大对社区卫生服务房屋、设备、人员队伍建设和公共卫生等方面的经费支持力度，加强组织领导和管理，三个中心城区被评为“全国社区卫生服务示范区”，140个社区卫生服务机构被评为“辽宁省社区卫生服务机构示范单位”。通过几年的连续建设，我市已设置社区卫生服务机构158个，其中社区卫生服务中心54个，社区卫生服务站104个，中心城区社区卫生服务工作覆盖率达到100%，社区卫生服务格局日趋完善。
二、探索建立以社区卫生服务为基础的分级医疗救助制度，有效缓解贫困居民看病难、看病贵
市委、市政府高度重视城市贫困居民的看病难问题，把实施城市特困居民医疗救助作为保障居民生活权益，构建和谐社会的重要举措。在卫生部和民政部的指导下，借助中英城市社区卫生服务与贫困救助项目，首先在铁西区与和平区开展特困居民医疗救助试点，各区政府每年投入200万元人民币，实行社区首诊、分级医疗、社区门诊与医院住院救助相结合。经两年试运行，取得了一定成效。试点第二年，到社区卫生服务机构就诊的贫困居民人次比上一年增加105％，88％的救助对象认为减轻了就医的经济负担。借鉴试点区的做法，同时总结其他城区的医疗救助工作经验，市政府投入4000万元，于2005年11月1日在全市16个区、县（市）全面启动了以社区卫生服务为基础的特困居民医疗救助工作，建立起了管理制度化、操作规范化、广受益、补助标准适度的特困居民医疗救助机制，有效缓解了我市城市贫困居民看不起病的困难。主要做法：
（一）实行社区首诊、分级医疗制度。全市共确定了188家城市特困居民医疗救助定点医疗机构，其中154家为社区卫生服务机构，占82%。在实施城市特困居民医疗救助过程中，制定了享受救助的特困居民首诊到社区的规定，社区无法诊治的患者，转诊到上级医疗机构，实现了“小病不出社区，大病能得救治”，合理利用社区与医院的卫生资源和服务，控制医疗费用的不合理花费，减轻特困居民经济负担和救助资金压力。
（二）实行门诊与住院救助相结合。我市重新制定救助标准，规范救助程序，扩大救助病种范围，对特困居民不分病种、实行门诊与住院相结合的救助方式，既有社区门诊“面”的救助，又有医院住院“点”的救助，改变了仅仅对少数特定病种实施住院救助的原有模式。由救助基金负担特困居民住院费用的60%，每人每年最高救助额为3000元；负担社区门诊费用的70%，每人每年最高救助额为60元，特困居民家庭成员间可以调剂使用。
（三）实行事中救助。特困居民在就诊时只需交纳自己应承担的部分医疗费用，政府救助部分由医疗机构先行垫付，按月与政府救助基金结算，切实减轻群众负担。同时，采取“二轮救助”的办法，在年度终末报销结束后，根据资金剩余情况，对符合政策的部分特困居民进行二轮救助，提高这部分特困居民医药费的实际报销比例，住院医疗费用报销比例从30%提高到80%，救助面由特困人口的5.4%提高到19.95%，并确保了救助资金全部用于特困居民。
经过上述努力，特困居民医疗救助工作取得良好成效，部分特困群众贫病交加的状况有所缓解，深受广大群众欢迎。下一步，我市将重点加强以下工作：
一是统筹规划，合理布局，整合资源，力争经过两至三年的时间，在全市建成100个社区卫生服务中心。
二是探索建立社区卫生服务机构与城市大医院之间的双向转诊制度，逐步实现城镇医保患者首诊在社区。
三是加大政府投入力度。2003年至2005年，我市各级政府对社区卫生服务投入平均每年递增21%，2006年市、区两级政府将继续加大投入。
四是全方位开展社区卫生服务人才培养，发挥高等医学院校的作用，选送社区卫生服务人员到大医院进行培训，加强全科医生培养。
五是创新运行机制。对社区卫生服务人员实行岗位聘用制，实行末位淘汰、转岗、待岗制度，搞活用人机制。同时，探索完善社区卫生服务运行机制，在铁西区选择部分社区卫生服务中心开展政府全额预算拨款试点，从运行机制上杜绝过度医疗行为，进一步降低群众在社区就医的费用负担。
我们一定认真贯彻落实中央领导同志的指示精神，认真贯彻这次会议精神，开拓进取，扎实工作，把我市社区卫生服务及城市特困居民医疗救助工作提高到一个新的水平。
